30.05.2019 / Stellungnahme / Aussenpolitik /

Vom Hilfeempfänger zum Kunde – Chancen und Risiken der IZA 2021-2024

Was der Bundesrat im Herbst des letzten Jahres mit Eckpunkten ankündete und in der Politik bereits intensiv diskutiert wurde, hat Anfang Mai Hände und Füsse bekommen. Der Bundesrat und Vorsteher des Departementes für auswärtige Angelegenheiten Ignazio Cassis stellte am 2. Mai 2019 die Vorlage zur strategischen Ausrichtung der internationalen Zusammenarbeit (IZA) der Schweiz vor und schickte sie in eine fakultative Vernehmlassung. Ein Schritt, welcher bis anhin noch nie gewagt wurde. Das Novum einer Vernehmlassung bietet jedoch die Chance, den Entwurf in einer öffentlichen Diskussion zu durchleuchten und Vor- und Nachtteile bereits vor der parlamentarischen Debatte unter Einbezug vieler Akteure zu diskutieren.

Gemeinsam mit dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung wurde eine Strategie entwickelt, welche im Grundsatz die Schweizer Entwicklungszusammenarbeit mit der schweizerischen Migrationsaussenpolitik verknüpfen und dadurch wirkungsvoller werden sollte. Mit diesem Ziel umfasst die neue Botschaft zur internationalen Zusammenarbeit folgende vier Schwerpunkte:

  1. Die Schaffung von Arbeitsplätzen vor Ort;
  2. der Kampf gegen den Klimawandel;
  3. der Kampf gegen die Ursachen irregulärer Migration und Zwangsmigration;
  4. das Engagement für Frieden und Rechtsstabilität.

Diese Schwerpunkte sollen sich nach den Bedürfnissen der Bevölkerung in den Partnerländern ausrichten. Neu sollen sie aber gleichzeitig auch die Interessen der Schweiz in der Wirtschaft, Sicherheit, als auch Migration fördern.
Obwohl das Echo auf die Neuausrichtung der IZA häufig positiv ausgefallen ist, kommen auch kritische Stimmen auf. Die vorliegenden Abschnitte sollen die Frage klären, ob die Verknüpfung der Entwicklungshilfe mit der Migrationspolitik der Glaubwürdigkeit der Schweiz längerfristig Schaden zufügt, oder sie als Potential für die Bekämpfung von Fluchtursachen dienen kann.

Risiko, wenn nur Eigeninteressen der Migrationsaussenpolitik die Entwicklungshilfe steuert

Befolgt man die Aussagen von Hilfsorganisationen wie Caritas, so fügt der Plan des Bundesrates mit der Verknüpfung der Entwicklungshilfe mit der Migrationsaussenpolitik längerfristig der Glaubwürdigkeit der Schweiz Schaden zu. Das Ziel der Entwicklungshilfe soll ihrer Meinung nach in erster Linie der Armutsbekämpfung dienen und keine Eigeninteressen der Schweiz verfolgen. Diese Befürchtungen haben durchaus ihre Berechtigung, wenn man die Strukturen in den Entwicklungsländern betrachtet. Denn gerade in solchen Ländern sind sowohl Gewaltenteilung als auch Rechtsstaatlichkeit häufig Fremdwörter. Würde die neue Entwicklungshilfe komplett an Konditionalitäten wie Rückübernahmeabkommen gebunden werden, so würde diese ihr grundsätzliches Ziel verfehlen. Viele Regierungen in diesen Ländern kümmern sich nicht um die Anliegen der Bevölkerung. Denn häufig sind diese Länder nicht einfach zwingend arm, im Gegenteil, viele Entwicklungsländer verfügen über enorme Bodenschätze und damit auch über ein gewisses Mass an Reichtum. Doch dieser Reichtum ist innerhalb des Landes auf nur wenige Köpfe verteilt. Würde die Schweiz die Entwicklungshilfe komplett von der Kooperation dieser Regierungen abhängig machen, so hätten diese wahrscheinlich auch kein Problem damit, auf die Hilfe zu verzichten, da sie selbst darauf nicht wirklich angewiesen sind. Damit wäre das grundsätzliche Ziel der Entwicklungshilfe verfehlt. Dieses Ziel hält Artikel 5 Abs. 1 des «EZA-HH- Gesetz» fest: «Die Entwicklungszusammenarbeit unterstützt die Entwicklungsländer im Bestreben, die Lebensbedingungen ihrer Bevölkerung zu verbessern. Sie soll dazu beitragen, dass diese Länder ihre Entwicklung aus eigener Kraft vorantreiben. Längerfristig erstrebt sie besser ausgewogene Verhältnisse in der Völkergemeinschaft.»1 Damit wir ersichtlich, dass das das reine Ziel, die Migration zu verhindern, zu wenig Erfolg führen wird. Migration hat unterschiedliche Facetten und diesen muss auch Rechnung getragen werden. Insbesondere unter den Entwicklungen der Globalisierung haben Grenzen nicht mehr die gleiche Bedeutung. Gerade der freie Personenverkehr in Europa hat dieser Entwicklung eine neue Dimension gegeben. Migration bedeutet jedoch nicht nur Negatives, sondern kann auch viel Potential beinhalten. Damit irreguläre und Zwangsmigration vermindert werden kann, braucht es einen Paradigmenwechsel, der tief ansetzt.

Potential aus der Analyse von Migrationsursachen für die Entwicklungshilfe schöpfen

Setzt der Bundesrat die definierten Ziele der IZA mit dem Hintergedanken um, dass seine Arbeit vor allem zur Befähigung der Länder dienen soll, damit sie in Zukunft die Entwicklung aus eigener Kraft vorantreiben können, so kann ein Paradigmenwechsel durchaus sinnvoll sein und sich positiv auf die zukünftige Entwicklung von solchen Ländern und ihrer Migration auswirken. Der fehlende Erfolg von der bisherigen Top-down-Strategie, bei welcher Geld und mengenweise haptische Güter in diese Länder geschickt wurden, fordert ein Umdenken. Heute verfolgen viele Länder eine Bottom-up-Strategie in der Entwicklungshilfe, um den Teil in der Bevölkerung zu stärken, welcher es am meisten nötig hat. Die Schweiz ist ein Vorzeigebeispiel dafür, dass wirtschaftliche Entwicklung einem Land viel Potential bringen kann. Ohne natürliche Ressourcen hat sie es geschafft mit Knowhow, viel Arbeit und Stabilität einen Wirtschaftsstandort zu schaffen, der von grosser Bedeutung ist. Genau dieses Knowhow, das in den Unternehmen der Schweiz steckt, birgt grossartiges Potential, um die Entwicklung in anderen Ländern voranzutreiben. Doch dieses Knowhow muss vor Ort eingebracht werden und dafür braucht es Investitionen von Schweizer Unternehmungen in diese Länder. Aufgrund von politischer Instabilität und fehlenden Infrastrukturen verfügen Entwicklungsländer jedoch über wenig lukrative Standortfaktoren. Nur grosse Unternehmen können es sich leisten, ein gewisses Risiko auf sich zu nehmen. Diese Investitionen sind aber häufig nicht diejenigen, welche in diesen Ländern wirklich eine Entwicklung vorantreiben möchten, sondern günstige Produktionsstandorte im Visier haben. Der Bundesrat muss Lösungen finden, dass nicht nur grosse Firmen in diese Länder investieren, sondern dass eine Investition in diese Länder auch für KMU interessant wird. Diese machen in der Schweiz mehr als 90% aller Unternehmungen aus. Eine wichtige Grundlage dafür ist es Bedingungen zu schaffen, damit sowohl das Stabilitäts- als auch das politische Risiko bis zu einem wichtigen Grad abgesichert werden kann. Heute sind gerade kleine Investitionen von KMU aber kaum im Markt abzusichern. Für grosse Rückversicherungsfirmen sind kleine Summen aus rein marktwirtschaftlicher Perspektive nicht rentabel. Hier müsste der Bund beispielsweise mit einer Investmentrisikoversicherung analog zur SERV, der Exportrisikoversicherung, Hand bieten und für Fälle eintreten, die auf dem Markt nicht angeboten werden. Mit solchen kleinen Investitionen schaffen KMU nicht nur vor Ort Arbeitsplätze, sondern können auch ihr Knowhow in diese Länder weitergeben und gleichzeitig von einem neuen Marktzugang profitieren, welcher ihnen längerfristig viel Potential liefern kann.

Auch wenn die Verknüpfung der Entwicklungshilfe mit der Migrationsaussenpolitik durchaus Risiken birgt, gibt es viele Gründe dafür, warum eine solche Strategie erfolgreich sein kann.
Auch Philipp Aerni vom ccrs (Center for Corporate Responsibility and Sustainability) der Universität Zürich hat diesen Paradigmenwechsel folgend festgehalten: „Wir sollten die Leute, also die Ärmsten, als Kunden von unserer Entwicklungszusammenarbeit betrachten. Die Ärmsten sollten bestimmen können, was die dringenden Prioritäten sind, die in jeder Region angegangen werden müssten.“ Es sollte dem Bundesrat daher gelingen, Möglichkeiten zu finden, damit Menschen in Entwicklungsländer nicht einfach nur als Hilfeempfänger betrachtet werden, sondern auch Potential für zukünftige Kunden bieten. Wenn es dem Bundesrat gelingt Massnahmen zu ergreifen, die dazu führen können, dass mehr Investitionen in diese Länder getätigt werden, dann können durch die Stärkung des Landes vor Ort viele Aspekte, welche zur Zwangs- oder irregulärer Migration führen, vermindert werden. Insofern hat die Verknüpfung von Entwicklungshilfe und Migrationsaussenpolitik gute Chancen für eine positive Entwicklung, wenn Ursachen für Migration genau analysiert und mit wirtschaftlicher Unterstützung kombiniert werden. Damit kann nicht nur die Entwicklung in diesen Ländern gefördert, sondern gleichzeitig auch weitere Märkte für unsere Wirtschaft erschlossen werden. Damit zeigen die Erläuterungen, dass es mit dem richtigen Mass durchaus möglich ist, einen neuen Ansatz der Entwicklungshilfe mit der Verknüpfung von migrationspolitischen Interessen zu folgen, sofern dieser nicht eine strikte Konditionalität verfolgt. Vielmehr soll dieser Ansatz so genutzt werden, damit Gründe für Zwangs- und irreguläre Migration erfasst und mit der Entwicklungshilfe zielgerichtet bekämpft werden.

Sarah Bünter, Mai 2019